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Consideraciones sobre el futuro decreto de autonomía de los centros educativos

La autonomía de los centros, ¿una política neoliberal?

Las políticas de impulso de la autonomía de los centros en las últimas décadas han estado lideradas casi siempre por gobiernos neoliberales, que pretendían introducir factores de mercado entre los centros educativos, supuestamente para superar las ineficiencias de los sistemas públicos. Casi siempre han contribuido a la desregularización de los sistemas educativos, o, al menos, al incremento excesivo de la responsabilidad de los centros y a fomentar su competencia, agrandando las diferencias entre ellos.

La autonomía también podría ser genuinamente una bandera de la izquierda, si es para impulsar la participación de las comunidades escolares, profundizar en su democratización y dar respuestas educativas desde la realidad de cada lugar. Hay una manera de entender la autonomía entre el Estado y el mercado, que es la lógica de los bienes comunes. Sin embargo, la derecha ha terminado fagocitando con frecuencia algunos discursos bienintencionados a favor de la autonomía de los centros.

Una política de autonomía de los centros tiene que ser prudente y gradual, porque en educación no hay nada que no repercuta sistémicamente en los demás factores y hay que prevenirse del campo minado que hay que atravesar. Cito aquí solo algunos de los riesgos que debe soslayar: autarquía de los centros, degradación del sistema público, incremento de la segregación, gerencialismo, elusión de responsabilidades de la Administración, autonomía decretada y no acompañada, poder centralizador de las direcciones, poder corporativo del profesorado, poder de las familias promoviendo un contexto de exacerbación de la elección de centro, etc.

Esta lista inacabada de riesgos pudiera ponernos de tal manera en guardia que nos impida ver las potencialidades democratizadoras que puede tener una buena política de autonomía para construir comunidades escolares empoderadas frente a las patronales y frente a los estatalismos rancios. Hace poco leí una reflexión que consideraba que la comunidad educativa es un concepto introducido torticeramente por el neoliberalismo. No puedo estar más en desacuerdo. Hay buenas razones para la autonomía: la implicación colectiva, la profundización democrática, la apropiación colectiva, las respuestas más adaptadas a cada entorno, el pluralismo etc. son buenas razones para apostar por ella. El fomento de lo comunitario, cuando no es corporativo, no le sienta bien al individualismo capitalista.

Dicho lo anterior, estamos en disposición de afirmar que la autonomía no es un fin en sí misma, solo es solo una herramienta y dependerá del enfoque que se le dé para para que pueda conducirnos a unos resultados o a los contrarios. En este caso, la consulta a la ciudadanía a la que ha sometido el Gobierno Vasco el futuro decreto de autonomía de los centros viene precedida de un marco legal —Ley 17/2023 de Educación de la CAPV— y de unas prácticas de política educativa que no hacen presagiar una orientación comunitaria, sino gerencialista. Ya advertí del cuño neoliberal que mostraba el borrador de la Ley Vasca de Educación, pese a la edulcorada retórica de aggiornamiento educativo con que nos adoctrina el Departamento.

Algunas consideraciones para un correcto enfoque de la autonomía

Quiero señalar algunos aspectos que debieran soslayarse, para que el futuro decreto esté alineado con un enfoque más plausible de la autonomía. Pese al pesimismo respecto al resultado final, creo obligado hacer estas consideraciones:

1. ¿Un decreto para todos los centros o solo para los públicos?

La propuesta de decreto, según la orden de Consulta, sigue empeñada en englobar dos realidades jurídicamente diferentes, los centros privados y los públicos, y hacer un único Decreto para todos los centros del sistema educativo vasco. Sin embargo, en los 43 compromisos del Acuerdo Educativo solo se recoge “promover un marco normativo que desarrolle la autonomía de los centros públicos” (punto 29).  ¿Necesitan un marco de autonomía los centros privados y los privados concertados más allá de las Leyes Orgánicas de Educación, dado que ya tienen ideario, que seleccionan su profesorado y cuyas líneas de organización y funcionamiento y de enseñanza están muy marcadas y dirigidas desde sus respectivas patronales? La diferencia entre los niveles de autonomía no es algo novedoso. Ya en el año el 2.003 el Informe Pisa elaboró un índice de autonomía en el que, entendiendo la media de la OCDE como valor 0,00, se atribuía para los centros públicos vascos un valor de  -0,68 y para los concertados un valor de +0,80. Quienes estaban encorsetados y necesitaban una mayor autonomía eran los centros públicos. Se quiere optar, en cambio, por hacer un decreto mix de todos los centros, aunque la necesidad está en la escuela pública.

Precisamente tratando de paliar la acusación de que los centros públicos no son “del pueblo”, sino maquinarias burocráticas estatales, la Ley 1/1993 de la Escuela Pública Vasca dedicó la mitad su contenido a la autonomía de los centros y a su caracterización. ¿Qué avances se han dado en el desarrollo de su autonomía? Agua de borrajas. Lo admite amablemente el preámbulo de la Ley 17/2023 de Educación de la CAPV: “Ciertamente, ya la Ley 1/1993, de 19 de febrero, de la Escuela Pública Vasca, dedicó una atención preferente y extensa a esta materia, sin duda crucial para el proceso de asentamiento y transformación gradual del Sistema Educativo Vasco. Sin embargo, a pesar de ese esfuerzo normativo realizado en su día, las concreciones de esa autonomía de los centros educativos han sido aún limitadas…”  

2. La autonomía decretada no es suficiente

Lo que ha ocurrido con la LEPV nos lleva a otra consideración: creer que la autonomía de los centros se logra mediante decreto. Naturalmente, hace falta un marco, pero la autonomía es, sobre todo, un proceso de construcción institucional que debe ser acompañado. La inspección está llamada a tener un papel importante en ese acompañamiento. Sería un error considerar que todos los centros por decreto están capacitados para altos niveles de autonomía. Hay unos mínimos, pero a partir de ahí hay que discriminar sin creer que el que haya un documento titulado “proyecto educativo” capacita a los centros para hacer contratos-programa, sobre la base del Plan Estratégico que haga el Departamento.

Mi experiencia profesional es que los centros concertados tiran sin mayores complicaciones de ideario global y los públicos tienen grandes dificultades para la generación de los documentos matrices: proyecto educativo, ROF y proyecto de gestión. Las dificultades se extienden al proyecto curricular, que la Ley Vasca ni nombra, y al proyecto lingüístico. Y si hay algún ejemplar de alguno de ellos, pocas veces es un documento vivo con incidencia en la vida real del centro. ¿Cuántas veces las resoluciones de comienzo de curso sobre la organización de los centros públicos han puesto fechas de vencimiento y de control por parte de la inspección para que todos los centros tengan elaborados y actualizados los proyectos educativos y los proyectos lingüísticos? Unas cuantas. Forma parte del fenómeno de las realidades paralelas que tanto abundan en la educación.

Elaborar dichos documentos requiere, además, la inversión de unas energías que el profesorado no está dispuesto destinar. Un profesorado, en general, poco proclive a la reflexión educativa, abrumado por el día a día, por su papel multifunción, por los requerimientos burocráticos y que no termina de ver cómo le afectan en su quehacer los lineamientos generales. Se necesita un gran pacto Administración-sindicatos sobre la jornada laboral del profesorado y la correlación entre horas de docencia y horas de reflexión-preparación-formación-evaluación-coordinación.

3. ¿Elusión de responsabilidades de la Administración? Delimitar los campos de responsabilidad

Hablando de planes institucionales de los centros, quiero detenerme aquí en la insistencia que se está poniendo en la obligación de los centros de realizar un proyecto lingüístico como fórmula mágica con la que se van a lograr los niveles de euskera establecidos por la Ley Vasca de Educación. No voy a volver sobre cómo la Administración educativa en los últimos años se ha volcado en esta exigencia con poco éxito, incluso ofreciendo guías de elaboración, pero sí quiero advertir que no basta arrojar a los centros a los objetivos finalistas que marca la ley, desentendiéndose de configurar el nuevo marco plurilingüe. No basta con declarar que los modelos hasta ahora conocidos han desaparecido, cuando normativamente no es así, con todas sus consecuencias.

En la misma línea se eluden parámetros sobre la utilización de dispositivos electrónicos, siendo la única comunidad que deja toda su regulación en manos de los centros. ¿Se debería hacer eso mismo con la jornada escolar? ¿O sobre la admisión de alumnado? Yo creo no. Es necesario que la nueva normativa encuentre los equilibrios para no crear un sistema totalmente desregularizado. 

4. Autonomía solo para las direcciones

Otro aspecto que va a indicar el enfoque que se quiere dar a la autonomía de los centros es el desequilibrio entre la importancia que se dé a las direcciones y la que se dé a la participación de alumnado y familias. En la propia Orden de Consulta hay retóricas que valen para una cosa y para la otra. Habrá que estar muy atentos a los sesgos gerencialistas que pretendan centralizar la autonomía en el poder de las direcciones. La autonomía debe entenderse como un conjunto de saltos en cascada y detenerla en las direcciones y en el profesorado (liderazgo distribuido) sin llegar a los últimos peldaños de la escalera corre el riesgo de deslizarse por la pendiente del corporativismo. No corren buenos tiempos para la participación ciudadana, a lo que se añade que la impertinencia y desconfianza de algunas familias no han hecho más que incrementar las defensas de direcciones y profesorado.

5. Los contrato-programa, ¿herramienta para las diferencias entre centros?

El nuevo decreto de autonomía pretende ser el sostén donde descansen los contrato-programa, herramienta básica de la Nueva Gestión Pública, ese enfoque de gestión de los servicios públicos que se impulsó a partir de la década de los 80, buscando desatascarlos del burocratismo centralista e introduciendo cierta mentalidad de eficiencia empresarial.

Como todo, tiene sus ventajas y sus riesgos. Por un lado, efectivamente, el sector público educativo está poco acostumbrado a la rendición de cuentas y todo uso de fondos públicos debe estar sometido a ese escrutinio. Pero, por otro lado, aplicado a todo el sistema, se puede convertir en una herramienta para la inequidad. No es el único riesgo: puede hiperresponsablizar a los centros y/o puede crear estructuras paralelas de gestión con el protagonismo gerencial de las direcciones, reduciendo al profesorado a meros ejecutores y a la comunidad escolar en espectadora.  

Los contrato-programa presuponen una concepción de la relación centros-Administración como un posible desentendimiento de esta frente a aquellos. Es el sueño de la concertada: una Administración que se eleva por encima de todos los centros, convirtiéndose en su árbitro. Ya lo propuso el PNV en el Libro Blanco de la Educación PNV del año 2004. Por otro lado, el contrato-programa no es una fórmula contractual interadministrativa, sino entre partes u órganos de la misma Administración en el caso de los centros públicos, lo que no deja tener un cierto artificio.

No voy a entrar en una cuestión nominal, pero creo que otras fórmulas evidencian mejor el papel de corresponsabilidad que debe haber entre la Administración y los centros como se pretendió en su día con los proyectos globales de centro, lo que obliga, por otra parte, a que la Administración cuide y acompañe —evalúe también— a los que son centros de su titularidad. Como considero que esta cuestión de los contrato-programa es muy delicada, creo que no se debe entrar como elefante en cacharrería, sino volver a hacer del gradualismo virtud y enfocarlos, como lo han hecho en otras comunidades autónomas, en el apoyo a proyectos de equidad.

6. La política de autonomía de los centros no es a coste cero

Sea como fuere, debe quedar claro que una buena política de impulso de autonomía de los centros no exige menos Administración, sino más Administración si cabe, en términos de formación, acompañamiento, financiación de recursos, etc. La autonomía de los centros debe exigir esfuerzos de todo tipo a la Administración, mayores que la pura y dura centralización.

Conclusión

Estamos, pues, ante una normativa crucial, que puede servir para poner nuevos clavos que refuercen la concepción gatopardista del servicio público de educación y, por tanto, que refuerce los criterios de mercado o que sirva para galvanizar una escuela pública popular, comunitaria, participativa y plural como alternativa al puro Estado (sea cual sea) y a las patronales y cooperativas corporativas.  

NOTA: La presente reflexión se ha enviado en plazo dentro de la consulta a la ciudadanía que ha habilitado el Departamento de Educación.